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推进环保领域PPP项目实施
日期: 2017年03月14日 来源: 中国建设报 【文字大小: 【打印】【关闭】

  PPP是我国促进经济转型和供给侧结构性改革、缓解地方政府债务负担、提高公共服务效率的一种重要制度载体。近年来,相关部委在促进政府和社会资本合作方面的顶层制度设计日益完善,建立PPP专门管理机构和综合信息平台,加强了PPP的标准化和透明度。
  当前,我国环保领域PPP进入了落实推进和调整改进的重要阶段。按照相关统计,截至2016年10月,全国PPP综合信息平台项目库已收录3批10685个已实施或待开发的PPP项目,总投资预计12.7万亿元。截至2016年9月末,前两批示范项目中,污水处理、垃圾处理、生态建设和环境保护类项目1704个,总投资需求8641亿元。
  环保PPP项目取决于企业对技术、资金、管理及资源整合能力,现有PPP项目库发布的多个环保项目,最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本,并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。在项目实施过程中主要存在以下几个主要问题:
  PPP项目库适合介入的环保项目较少。部分地方环保基础设施项目前期准备严重不足,边界条件不清晰。项目土地、规划、可行性研究论证、物有所值评价和财政承受能力论证报告等沦为形式虚设,项目风险管控难度较大。表现为部分项目招标文件不具有可执行性和可操作性。前期招投标耗时长、手续费高,合同周期长,可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题,从而导致社会资本投资积极性不高。
  招标程序及文件的公正性和合理性有待加强。招投标流程设置不合理,有的项目安装工程施工和监理招标,与勘查、设计、土建等项目招标分属不同部门,增加了制度性的交易成本;有的项目招标文件条款具有明显的倾向性,评标方法设置不科学。
  项目建设重建轻运。环保产业链上下游环节利益分配失衡,部分建筑企业中标环保项目后,在工程建设阶段获得高额利润,挤压了环境设施后期运营的合理必要成本。项目工程重建轻运,导致环保设施运营类项目及企业回报率下降,项目能否实现预期的环境功能还存在较大风险。
  项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目,多以县域行政范围为单位进行项目招标,而这种以行政区域为自然边界的划分方式,不利于开展综合性环境整治,也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异。
  为了完善资源环境类PPP项目在招投标、定调价、合同履约等方面的管理制度,促进项目落地实施,提出相关建议如下:
  完善环境服务价格调整机制。建立动态或静态的价格调整机制,定期开展项目价费政策的督查评估。对于存量项目,按照协议达到价格调整的启动条件后,双方应开展价格调整谈判或及时召开听证会调价。加强地方财政承受能力评价,对社会资本的权益保障作出制度设计。督促地方政府编制中期财政规划,进行项目预算滚动管理,确保PPP项目支出列入年度预算。发挥价格杠杆的激励作用,对于不达标排放的环保项目,实施环境服务费用扣减,以遏制环保行业恶性竞争,对于采用新技术改造,使排放浓度低于原定标准的企业,给予适度经济奖励刺激,以鼓励环境技术研发和增质提效。
  推动建立环保PPP项目产业基金。环保基础设施项目体量大、投资金额高,企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。鼓励利用社保、险资、国有大型银行等低成本的政策性资金组建专项产业基金,通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。
完善项目招标投标监督管理机制。破除市场竞争壁垒,营造公平的竞争环境。规范项目招投标操作规程,规范各级机构项目库和专家库建设。实行失信企业监管制度,对于在招投标过程中出现违规违法行为的企业,根据具体情节,予以一定期限内取消投标资格甚至勒令退市的处罚。

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